京郊宅基地调查：财产功能凸显 退出机制待解决

　　11月7日，北京市农村经济研究中心原主任赵树枫对本报记者透露，其受北京市国土管理部门的委托， “京郊宅基地使用权确权政策”研究已近完成。

　　国土资源部要求2009年完成农村宅基地的确权登记和发证工作，赵的研究课题即是为此做准备。

　　“与宅基地有关的纠纷和官司，这几年不断增加，政府和法院都很难处置。”赵树枫痛心地说，计划经济加行政命令的现行宅基地制度和政策，已经难以为继，非改不可了。

　　京郊宅基地财产功能凸显

　　在宅基地确权工作上，尽管国土资源部有明确的时间表，但是赵估计，北京由于情况太复杂，从目前工作进度看，很难如期完成任务。

　　据他们对京郊宅基地制度变迁、使用现状进行的调查，近十几年来，随着北京城乡一体化程度的加深和人口规模的扩大，京郊农村宅基地的利用状况发生了重大变化，积累的矛盾和纠纷也不断增多，对现行宅基地制度提出了严峻挑战。

　　这种变化首先表现在农村住宅的大量闲置上。目前，京郊农业户籍人口约290万，比1990年最高峰时的392万人减少了100万；而现有农村人口中，约有50万人进城就业，32万人长期定居城镇。

　　农民的大规模迁徙使农村住宅大量闲置，赵和他的课题组在密云北部山区的调查显示，当地农宅闲置率已经达到17.2%。与远郊农宅闲置相对应的，是近郊农村外来人口的大量增加。从目前京郊农村500万常住人口的户籍构成来看，本市农业人口约260万，仅占52%；本市非农人员83万，占16.6%；外来人口157.5万，占31.4%。

　　宅基地本身也发生了功能性改变，不再限于居住功能，而更多地突显其财产功能和生产资料功能。

　　这在近郊表现得尤为明显。去年京郊农民人均房屋租金收入487元，其中近郊1439元，而朝阳区更是高达2228元，占农民纯收入的11.2%；其房屋出租率35%，与远郊昌平区仅20%的出租率相比，也高出许多。

　　在房屋出租之外，京郊农宅买卖也异常活跃。中国土地勘测规划院地政研究中心此前做过京郊宅基地流转问题研究，据他们调查，京郊大部分村镇的宅基地流转占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上。

　　“农宅买卖现象在大兴普遍存在，其中以城乡结合部和各镇周边村落最为集中。”大兴区委研究室副主任石祥举例说，仅大兴瀛海镇三槐堂村，就有56户出售了宅基地房屋，平均每户4间房，270平方米，约合4分地，最高售价30万，最低2万元。

　　由于现行体制禁止宅基地入市交易，更多农户期望通过拆迁获取高额补偿。按照目前的拆迁补偿政策，三槐堂村已经售出的民宅，宅基地和房屋两项合计，其所得补偿款至少在50万元以上。

　　农宅买卖不受法律保护，在某种程度上助长了村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。很多卖房人得到拆迁消息后，往往起诉到法院，要求解除买卖合同。石祥说，大兴区包括瀛海镇在内的北四镇，截至目前，当地法院年内已受理170余起涉及农宅买卖纠纷的诉讼案件。

　　制度性变革“胎动”

　　现行宅基地制度肇始于1956年高级合作化，形成于1962年的“人民公社60条”。

　　赵树枫总结宅基地制度的主要特点是：一宅两制，房地分离；无偿使用，长期不变；政府管制，不准流通；强调福利，否定物权。

　　三中全会《决定》提出要“完善农村宅基地制度，依法保障农户用益物权”。鉴于此前的《物权法》只承认宅基地的福利保障而不讲财产权，赵认为三中全会的提法颇有新意。但是要把中央的改革取向变成法律法规和配套政策，还有很长的路要走。

　　中国扶贫基金会会长段应碧期望北京在城乡一体化发展新格局上率先取得突破。

　　在前不久北京市纪念农村改革30周年理论研讨会上，他说，30年前的农村改革主要是解决吃饭问题，因此需要从小岗村这类贫困地区突破，现在以农业现代化为主题的新一轮农村改革，只能从北京等发达地区突破。

　　赵树枫主张京郊农村在宅基地制度改革上先行一步，并对这次宅基地确权寄予厚望。“这是维护农户财产权益的前提条件，”他建议在明晰产权以后，研究改进农户宅基地的进入和退出机制，可以考虑“引进价格机制，把保证供给与有偿使用和有偿转让结合起来”。

　　中国土地勘测规划院地政研究中心也有专家提出了类似设想。“经济发达地区随着宅基地流转市场的日趋发达，相应的管理措施应改以疏导为主，”他们在研究京郊宅基地流转问题时提出，必须改变农村宅基地的无偿使用制度，建立起规范、有序的农村宅基地市场，而其中的关键就是形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。

　　上述专家还建议制定宅基地流转制度，准许宅基地入市，并建立合理规范的农村宅基地流转市场，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制，推动城乡协调发展。