“行稳致远式地寻求突破”正在悄然成为“农村土地制度改革三项试点”工作的一种风格。尽管对于三项试点工作的力度和创新性尚有不同评价和理解，但是，在一些利益格局复杂、矛盾交织突出的领域，“突破”正在渐行渐近。

　　作为矛盾交织最为突出的领域，农村土地征收制度改革试点，有望进一步提速。国土资源部已经要求试点地区，在缩小征地范围方面重点探索认定办法。此意在通过对公益项目用地界定标准的明确，实现缩小征地范围，并提高农民在土地收益增值部分中的分配比例。

　　目前，中央已经同意，农村土地制度改革三项试点工作延期一年，至2018年底收官，并实现与《土地管理法》修订的有关工作同步。而在此期间，农村土地征收制度的改革试点，将面临进一步提速，并加强力度。

　　“公益项目”关键

　　“从我们基层工作的情况看，矛盾交织最为突出的，就是征地。”9月20日上午，东部某省一位基层国土职能部门的人士告诉《中国经营报》记者，也正是因为如此，作为全国土地工作的主管部门，国土资源部对于征地制度改革殊为重视。

　　在经全国人大常委会授权开展“农村土地改革三项试点”工作之初，对征地制度改革进行试点探索的地区，仅为河北定州等三个市县。此后，为了更全面、更有力度地对征地制度改革进行探索，国土资源部采用了联动试点的方式，进行征地制度改革试点的市县数量，大幅增加。

　　多位试点地区基层国土职能部门内部人士都向记者表示，征地制度改革试点工作中，最为核心、也最具全局性意义的方式，即是对公益项目用地的如何认定的问题。在实际操作层面，这是事关征地范围大小的关键问题。

　　“部里面明确提出了下一步试点过程中，在缩小征地范围方面重点探索认定办法。”一位地方国土资源厅内部人士告诉本报记者。

　　中共十七届三中全会、十八届三中全会公报中，涉及土地管理制度改革和完善的部分，均明确提出了“缩小征地范围”的要求。在此次农村土地管理三项制度改革工作中，对于公益项目的认定，也是试点的重点之一。

　　国土资源部对于试点地区工作情况的汇总显示：“各地普遍研究制定了《土地征收目录》，详细列举公益用地范围，不属于公共利益的，不得动用土地征收权。”《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”不过，对于如何认定公益项目的标准，却没有明确规定。这被认为是目前征地范围过大的原因所在。

　　制定征地目录

　　记者了解到，在对现行《土地管理法》的修订过程中，有不少意见、建议提出，对公益项目的界定，采用列举式的方式，来确定征地的边界和范围。不过，这种方式也面临立法、修法工作原则性与现实情况复杂性的矛盾。

　　《土地管理法》修订案草中，对原有法条进行了修改，对公益项目的认定有关内容进行了细化，从而在一定程度上锁定公益项目的认定标准和征地的边界与范畴。“在试点工作中，各地都采用了各种方式，比较详细地将公益项目的认定标准，或者认定方式，形成了一套办法和制度。”前述地方基层国土职能部门人士告诉记者。

　　对于试点地区的具体做法，国土资源部土地利用管理司司长郑凌志介绍：试点地区以用地类型、用地主体、是否盈利、规划、管制等作为依据，结合社会调查、专家论证、群众听政等多种形式探索制定了土地征收目录。

　　所谓土地征收目录，即对可以实施征地的项目用地进行目录化的管理，试点地区范围以内，在目录范围内的项目，可以实施征地，对于不在目录以内的项目用地，则不适用征收土地的方式。

　　“对公共利益用地范围进行了初步界定，与已经颁布实施的国有土地上房屋征收与补偿条例相衔接，将国防、外交、基础设施、公共事业以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行的开发建设的需要等，界定为公共利益。”郑凌志表示。

　　多位试点地区基层国土资源职能部门人士都告诉记者，在试点过程中，对于公益项目的认定，还借鉴了我国台湾地区的一些经验和做法。“毕竟在全世界范围内，如何认定‘公益’这个标准，都是个大难题。”他说。

　　程序与补偿

　　“现在，部里面已经跟我们传达了，中央同意农村土地改革三项试点延期一年，部里面的意思是在这一年中，覆盖面、创新性上，都要重点着力。”前述地方基层国土资源职能部门人士告诉记者。而征地制度改革试点的力度也将提升，速度也将加快。

　　多位地方国土资源厅内部人士表示，现行法规定的土地征收两公告一登记的程序，是在征地批后实施。而目前，在试点地区探索的是征地协商和补偿安置前置，即先与农民就补偿标准等内容达成书面协议，征地补偿安置资金落实后方可启动程序。

　　“这样，农民的知情权、参与权、监督权，就缓解了被征地农民的后患之忧。在总结各地实践和试点地区有效做法的基础上，此次修法对征地程序予以完善，通过补充这样的要求，在市县人民政府申请征收土地前，一些程序要求，会进一步充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。” 郑凌志表示。

　　国土资源部政策法规司司长魏莉华则表示，征地制度改革中，系以“两保”为原则，一是保证被征地人原有生活水平不降低、二是长远生计有保证。

　　记者了解到，对应上述两点原则，试点过程中，很多试点地区取消了年产值倍数法与区片综合地价作为计算土地补偿费和安置补助费的依据，在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用。

　　与此同时，很多试点地区研究制定了土地征收转用增值收益核算办法，为合理提高个人在土地增值收益中的分配比例提供依据。这些做法，都得到了国土资源部的肯定。

　　日前，国土资源部召开“征地制度改革试点座谈会”，在会议上，国土资源部副部长曹卫星明确提出要求，试点地区要在制定征地补偿标准方面重点坚持公平合理补偿，在建立多元保障机制方面重点落实保障长远生计的途径。