企业：投保意愿不高 地方环保部门：法无授权不敢强制推行

　　我国环境责任保险制度从2007年开始试行，至今已经8年，29个省（区、市）开展了环境责任保险试点。从环境责任保险试行8年来的情况看，成绩不容置疑。2013年，投保企业数量有大幅度增长，今年却出现下降。有关环境责任保险，尽管政策层面的利好频出，但是法律规定不明确仍然是一个致命硬伤

　　□ 本报记者 郄建荣

　　截至目前，甘肃省陇星锑业有限责任公司尾矿库尾砂泄漏事故调查仍在进行之中。随着这起跨省污染事件的水落石出，赔偿问题将摆上桌面。企业是否赔得起？肇事企业有没有投保环境责任保险等也开始引起关注。

　　“今年以来，环境责任保险有些做不下去的感觉。”说这话的是江西省环保厅的林文。林文说，做不下去的原因是，强制保险无法可依。

　　陷入如此困局的不仅仅是江西省。

　　今年开始实施的新环保法对于环境责任保险作出的规定是“鼓励”。环保部政策法规司有关负责人在接受《法制日报》记者采访时说，“鼓励”二字将环境责任保险推入“可”字系列，原来一直期望的强制保险仍没能入法。

　　在环保部政策研究中心沈晓悦处长看来，尽管没有法律强制规定，但是，环境责任保险还必须往下推。据她透露，环保部正在起草有关指导意见，以解决环境责任保险中的实际问题。

　　试行8年29地试点环责险

　　出了大的环境污染事件，企业无力赔偿，最后只得政府掏钱埋单。这样的事例绝不止2009年发生在陕西省凤翔县的“儿童血铅超标事件”一例。“企业污染、群众受害、政府埋单”这似乎已经成为地方政府处理环境污染事件特别是突发环境污染事件的惯用手法。

　　2007年，原国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起，平均每两个工作日一起。突发环境事件的迅猛飙升或许成为催生环境责任保险制度的导火索。

　　原国家环保总局与保监会在联合调研的基础上，于2007年共同推出环境责任保险制度；随后，原国家环保总局与保监会签署了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，环境责任保险制度在我国正式“试运行”。

　　2013年1月21日，环保部、保监会联合发布指导意见，明确建议地方环保及保监部门，争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规、规章，或推动地方人民政府出台规范性文件。指导意见对环境污染强制责任保险试点企业范围也给予了明确，其中，首推的是涉重金属企业。此外，指导意见还将“高环境风险企业”列为“强制”保险范围。

　　我国环境责任保险制度从2007年开始试行，至今已经8年，29个省（区、市）开展了环境责任保险试点，涉及的行业包括重金属、石油化工、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等。

　　从环境责任保险试行8年来的情况看，成绩不容置疑。据中国平安财产保险股份有限公司总经理助理徐霆介绍，从2007年开始，平安保险开始推出环境责任保险，目前，仅平安保险每年为4000家企业提供相关的保险服务。

　　环保部政研中心表示，地方环保部门和保监部门联合地方人大和人民政府，制定并发布了一系列推进环境责任保险的法规规章和规范性文件；一些试点地方，建立起了基于环境污染责任保险市场机制的环境污染风险评估与排查机制。特别是湖南省以及深圳等地还出台了强制环境责任保险的地方法规。

　　今年一些地方遇到阻力

　　据林文介绍，根据环保部要求，江西省开展了环境责任保险强制试点，“我们省里选择防控最迫切的三个方面进行试点，一是重有色金属，第二冶炼，第三电子制造业。”林文说，从2013年12月至今年年底，共有61家企业参加试点。

　　据林文介绍，在61家试点企业中，7家停产，31家投保了环境责任险，保费512万元，保险责任限额达到3.76亿元，平均每家1212万元左右，投保率57.4%。林文说，今年以来，江西省环境责任保险基本上停滞不前。

　　事实上，遭遇环境责任保险推行难的不仅是江西省。

　　据沈晓悦介绍，2013年，投保企业数量有大幅度增长，今年却出现下降。她说，2015年，环保部政研中心对19个地方报送的信息进行统计，结果显示有5164家企业投保，保费总额1.5亿元左右，责任限额100亿元左右。

　　林文透露，令江西省环境责任保险难推的根本原因是强制试点无法可依。

　　在业内，环境责任保险无锡做法一直以来备受推崇。然而，在江苏省环保厅法规处副处长贺震看来，今年以来，江苏省环境责任保险也起色不大。

　　贺震说，原因不外几个方面，保险产品缺乏吸引力，保险公司难以提供专业的服务等。在他看来，根本原因还是强制险无法可依。

　　“环境污染责任保险强制，就是要企业花钱，要让企业掏钱，哪怕一分钱也是增加了企业负担。如果我们硬推，点名要企业上保险，企业要跟我们较真，50块钱就可以把环保局告上法庭，我们绝对要败诉。”贺震说，道理很简单，强制企业上环境责任保险于法无据。

　　“在环境污染责任保险开展过程中，确实暴露出很多问题。”环保部法规司有关负责人认为，由于环境违法成本低，企业的投保意愿不高，主要还是依靠政府手段推行，而企业投保后，保险公司对投保企业的环境风险管理服务不到位等问题也在一定程度上影响了企业的投保积极性。

　　政策法律不衔接致难落实

　　环境责任保险试行了8年，基本上是靠政策在推动。除了2007年至2013年，有关部门出台多项政策之外，2014年8月，国务院印发《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，其中提出强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式。这个“意见”提出，把与公众利益关系密切的环境污染等领域作为责任保险发展重点，并提出探索开展强制责任保险试点。2015年5月5日，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》印发，提出深化环境污染责任保险试点；9月，中央中央、国务院在印发的《生态文明体制改革总体方案》中要求，在环境高风险领域建立环境污染强制责令保险制度。

　　有关环境责任保险，尽管政策层面的利好频出，但是，法律规定不明确仍然是一个致命硬伤。对于地方环保部门来说，没有法律的授权，他们不敢强制企业上保险。“特别是今年，新环保法发布实施，你再要求企业强制上保险，企业有可能根本不理你。”不止一位地方环保部门相关负责人表示，新环保法有关环境责任保险的规定事实上对企业投保带来的影响并不积极。

　　竞华电子（深圳）有限公司是一家台资企业，也是深圳市第一家投保环境责任保险的企业。该企业环境安全管理代表张先生告诉《法制日报》记者，4年前，竞华电子开始投保，每年保费3.8万元，保额100万元。

　　熟悉竞华电子的人都认为，竞华电子没有必要上环境责任保险，理由是，企业环境管理严格，从投产至今从未出过环境问题，更没有被当地环保部门处罚的记录。张先生却不这样认为。在他看来，目前，企业盈利能力在下降，甚至影响到了生存。但是，他们却从未想过不上保险。“企业每天排放的废水就有3000多吨，万一出了事故怎么办？”张先生说，防范风险是竞华电子投保环境责任保险的根本原因。

　　据地方环保部门有关负责人介绍，投保环境责任保险少则几千元，多则几万甚至十几万元，“不就是一顿饭钱嘛，这点钱对于企业来说并非完全拿不出来，关键是，企业认为没这个必要。”在一些地方环保官员看来，企业不愿投保并非差钱，相当一部分原因是觉得投保没用。

　　还有另一种现象也值得关注，湖南省环保厅张龚处长说，从湖南省投保的实际情况看，大企业发生环境风险的概率小，但是投保的多；小企业发生环境风险的概率高，但投保的少。

　　“如果现行法律中有强制保险的规定，就可以把这些高风险的小企业管起来。没有法律规定，就不好办。”张龚说。

　　地方环保部门有关负责人告诉《法制日报》记者，新环保法没实施前，地方还可以强制企业投保。“虽然没有哪部法律规定了强制保险，但是，也没有哪部法律对强制保险作出禁止性规定。”他们认为，新环保法将环境责任保险规定为“鼓励”，实际上是对“强制”的否定。

　　在地方环保部门看来，虽然有政策支持，但是由于政策没能与法律实现对接，强制企业投保环境责任保险仍然是难上加难。

　　强制险能否搭上修法“便车”

　　据环保部法规司有关负责人介绍，环保部一直以来主张并在积极推动将环境责任保险强制险写入法律。这位负责人说，从环保法修改时，环保部就曾提出将环境责任保险强制险纳入其中，“每个条款都有很详细的论证材料”。结果没有成功，大气污染防治法修改时，环保部再提，仍然没被立法部门接受。

　　这位负责人表示，新环保法对于环境责任保险的提法是“鼓励”，修订后的大气污染防治法中则没有保险的条款。

　　新环保法中一句“鼓励”，让地方陷入“法无授权怎可为”的窘境。

　　沈晓悦认为，这也是今年以来，一些省环境责任保险难推动甚至出现下滑的根本原因。“环保法是鼓励，不是强制，一些地区，包括经济发达地区的一些企业开始不愿意投保。”沈晓悦说，尽管国家政策层面有强制保险的表述，但是，毕竟法律没有规定。在没有法律依据的情况下，地方环保部门如果强制企业投保确实会面临很大风险。

　　“作为环境风险管理的重要手段之一的环境责任保险，需要强制推行。”在环保部法规司这位负责人看来，目前，环境责任保险面临的核心问题是环境污染的法律责任特别是民事责任不够明确。

　　他认为，目前，造成环境污染通常要承担3个责任，即行政、民事和刑事责任。“两高司法解释的出台，再加上新环保法的实施，对环境刑事责任的追究力度不断加大，2014年构成环境犯罪被移送司法审判的案例是过去十年的两倍。”这位负责人说，但是，环境民事赔偿责任却一直没有得到很好的落实。

　　在这位负责人看来，如果企业的民事赔偿责任对企业构不成压力的话，企业投保的意愿肯定不强。因此，他认为，应该为社会组织提起环境公益诉讼创造条件，通过公益诉讼让违法企业承担其应该承担的民事赔偿责任，“如果企业赔偿不起，它可能才会有投保的意愿和动力。”这位负责人说，如果企业环境民事责任不明确，指望“环境责任保险单兵突进基本不现实”。

　　据沈晓悦介绍，目前，环保部与保监会正在起草《关于深化环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，在这个指导意见里，两部门拟对保险事故损害鉴定与赔偿、提升保险理赔服务与管理水平以及投保企业信息公开等作出规定。但是，在她看来，由于法律依据缺失，即使是起草相关政策，很多东西也很难写进去。

　　“中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确，在高环境风险领域建立环境污染强制责任保险制度，这给了我们新的希望，突破的可能性仍在。”环保部法规司这位负责人说，眼下，土壤污染防治法正在起草过程中，他表示，环境责任保险没有搭上环保法与大气污染防治法修改的便车，现在他们正在抓紧调研，完善内容，期望别错过土壤法制定这班车。