4月21日开始，跨时十年、历经三届人大的《预算法》修正案草案由十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议。此次提交的三审稿明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。（来源：上海证券报）

　　分析师观点：

　　事件背景：

　　（1）现行《预算法》禁止地方政府发行债券

　　现行《预算法》于1994年3月22日由全国第八次人大第二次会议审议通过，并于1995年起正式施行。其中第二十八条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，从上位法的层面明确禁止地方政府通过发行债券等方式举借债务。

　　（2）地方政府融资需求日益旺盛

　　1994年分税制改革后，地方政府财权和事权不匹配日益突出，2013年全国地方政府公共财政收入/公共支出仅为57.82%。特别是2008年“四万亿”刺激计划推出后，地方政府为提供基础设施建设项目的配套资金，通过融资平台举借大量债务。目前来看，在建项目投资和存量债务偿还的双重资金压力使得地方政府融资需求日益旺盛。

　　（3）新一届中央政府提出深化财税体制改革，建立现代财政制度

　　在党的十八届三中全会“决定”精神的指导下，2014年3月新一届中央政府的《政府工作报告》有关财税体制改革的表述中明确提出要建立规范的地方政府举债融资机制，为地方政府发债破题。

　　事件影响：

　　若以此次审议为契机，《预算法》最终得以修改，地方政府发债放行，最显著的影响将是政府信用逐步取代此前“类政府”的融资平台企业信用，具体作用将体现在以下两个方面：

　　（1）地方债务期限将拉长，优化资产和债务期限结构

　　从国际经验来看，受政府信用的支撑，地方政府债券能够发行的期限较工商企业债券更长（超过10年）。地方政府直接发行债券将逐步改善目前我国地方政府资产端期限过长、负债端期限过短的较严重不匹配状况，缓解债务风险。

　　（2）降低地方政府融资成本

　　信用资质更高的地方政府能获得更低的融资成本。从我国的实际情况来看，地方政府直接发债可以解除市场对城投债“隐性担保”不确定性的担心所导致的融资成本过高，减少地方政府利息支出。

　　关注：

　　（1）目前地方政府直接发债的配套机制还不完善，鉴于此，此次修正案审议无法通过的可能性仍存在

　　地方政府在公开资本市场直接发债需要建立透明规范的地方政府资产负债表、财政收支表等信息持续披露制度以及地方政府债务管理、审计、信用评级等配套制度，上述诸方面目前仍在制定或试点阶段，短期内难以在全国全面实行。鉴于此，决策层仍可能会选择等待政府综合财务报告和信用评级等在2014年铺开试行后，再修改上位法放行地方政府发债。

　　（2）发债权仅赋予至省一级政府，投融资主力市级和县级政府短期内仍无望直接发债

　　此次修正案明确仅将发债权赋予省、自治区和直辖市。然而在现行财政体制下，省本级政府投融资需求有限，市级和县级政府是投融资主力，截至2013年6月末两级政府负有偿还责任的债务占比已超过80%。因此即使此次修正案通过审议仍难以直接缓解市级和县级政府的融资压力。但中央政府出于对财政分权和违约风险的顾虑，短期内仍难以放行市级和县级政府直接发债，预计进一步放宽市级和县级政府融资平台的发债限制仍将是缓解其融资压力的主要途径。