包容性增长是国际组织十年来逐渐完善的一个概念，通常理解为“均等机会下的共同增长”，核心是倡导机会平等。在这种理念及政策引导下，更广范围阶层（尤其是弱势群体）会更有效地融入经济增长的过程，并充分分享发展成果。解决民生问题是实现包容性增长的核心内容。党的十七大以来，以胡锦涛为总书记的新一代中央领导集体非常关注民生问题。十七大报告系统阐述了改善民生的基本理念和方针政策，将全面改善民生、实现国民共享发展成果作为国家发展的重要目标，并对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、治安和社会管理等六大民生任务做出周密的部署，充分体现了包容性增长的思想和要求。可以说，民生问题与包容性增长紧密相连，现阶段解决好民生问题是我国实现包容性增长目标的关键环节和紧迫任务。

　　民生金融是推动包容性增长的重要力量。是否拥有金融服务的机会，在很大程度上决定了是否拥有参与经济发展、分享经济发展成果的机会。弱势群体的物质、人力和资金积累不足，生产就业的条件与环境较差，难以均等地参与经济增长进程并从增长中获益，从而容易陷入到“贫困恶性循环”中。目前，我国县域贫困农户、贫困大学生、城市低收入阶层以及众多小、微型企业等社会弱势群体急需加快发展的迫切需求与其占有金融资源的匮乏之间存在突出矛盾，存在发展与分享的失衡。从国内外发展实践看，金融是保障民生、改善民生的一支重要力量，尤其是小额信贷在民生金融中扮演着越来越重要的角色。发挥小额信贷贴近民生需求的特点和优势，扶持弱势群体在市场竞争中获得公平发展机会是“民生金融”的主基调。

　　我国小额信贷的发展与成效

　　（一）小额信贷政策逐步完善并已覆盖城乡。1993年，在孟加拉乡村银行和福特基金会的协助下，中国社会科学院农村发展研究所发起成立了“中国扶贫经济合作社”，先后在河北易县、河南虞城县等地进行小额信贷试点，由于受益面广、还贷率高，引起了社会各方面的广泛关注。随后，我国的小额信贷进入以政府为主导的发展阶段。1999年和2000年，人民银行先后发布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》，农信社在人民银行支农再贷款的支持下开始办理小额信用贷款和联保贷款，并逐步成为农村地区小额信贷的主力军。以2007年为例，在当年有贷款需求的1.2亿户农户中，获得农信社小额贷款支持的农户数超过了7800万户，小额信贷已从扶贫的单一目标扩大到为农村更广大农户、更广泛用途服务。在城市，为了缓解下岗职工创业难和再就业难的问题，2002年12月，中国人民银行、财政部等四部委联合发布了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，明确提出由政府建立担保基金并提供财政贴息，由指定的商业银行向符合条件的下岗失业人员提供小额担保贷款，支持下岗失业人员自谋职业、自主创业。2008年，四部委进一步完善了小额担保贷款政策，允许商业银行将贷款利率上浮3个百分点，贷款额度提高到5万元，并将贷款对象扩大到所有符合条件的城镇各类失业人员。由于新政策更加体现了市场化原则和商业可持续原则，充分调动了金融机构发放贷款的积极性，小额担保贷款规模随之快速增长，带动就业的政策效果凸显。2009年，财政部、人民银行等四部门又下发通知，在原有下岗失业人员小额担保贷款的基础上，开办妇女小额担保贷款业务，并首次将农村地区纳入小额担保贷款政策范围，极大地适应了广大农村地区对小额担保贷款的需求。以甘肃省为例，仅2010年一年就发放妇女小额担保贷款50亿元，支持了近12万名农村妇女及其家庭创业致富。目前，我国的小额担保贷款政策已覆盖城乡各类就业、创业困难人群，成为社会弱势群体脱困致富的“加速器”和培养各类自主创业人才的“孵化器”，对促进就业、维护社会稳定发挥了重要作用，取得了良好的经济效益和社会效益。

　　（二）小额信贷与农村金融服务创新同步发展。由于小额信贷在服务对象、业务范围、操作流程、风险收益等方面与大额、批发性贷款的显著差异，发展小额信贷需要同步发展与之相匹配的新型金融机构，创新服务方式。为解决部分农村地区“金融真空”和金融服务不足等问题，2006年末，银监会开始了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构的试点工作，并于2008年将试点扩大到全国。2007年，邮政储蓄银行推出了主要面向农户和小企业主的小额无抵押贷款业务，办理农户(商户)联保贷款和保证贷款，截至2010年10月末，邮储小额贷款业务已覆盖全国所有地市和2100个县市及主要乡镇，累计发放贷款超过400万户、金额2300多亿元。农业银行从2008年开始发放以小额信贷为核心功能的金穗惠农卡，截至2010年9月末，发卡量已突破5000万张，依托惠农卡发放贷款310万户、余额1081亿元。可以说，对小额信贷的发展需求激发了农村金融服务创新的活力；同时，各类涉农金融机构和涉农金融服务方式的创新发展也为小额信贷业务的拓展创造了更大空间。

　　（三）小额信贷积极支持小企业融资。小额信贷除支持社会弱势群体就业、创业外，在支持劳动密集型小企业发展中也发挥了积极作用。由于小企业具有的不可替代的稳定社会就业的作用，通过对小企业的信贷支持，小额信贷促进就业、改善民生的政策效果非常突出。目前，包括五大国有商业银行和全国性股份制商业银行在内的100多家银行已经设立了小企业服务专营机构，通过专门的信贷窗口推进适应小企业需求特点的小额贷款业务，2010年这些专营机构的新增小企业贷款已超过当年全部新增小企业贷款的60%，有力地支持了小企业融资。同时，为引导、规范民间资本参与小额信贷，2005年开始，人民银行在中西部五省开展了由民间资本筹集建立的商业小额贷款公司试点。2008年5月，人民银行和银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司得以快速发展，截至2010年末，我国共有小额贷款公司2614家，贷款余额1975亿元，有效地拓宽了小企业融资渠道。

　　小额信贷发展中存在的问题

　　(一)适合小额信贷发展的金融服务体系尚不健全。随着农村金融改革的逐步深化，我国初步形成了政策性金融、商业性金融、合作性金融共存、互补的农村金融组织体系，但从实际运作情况看，在农村小额信贷市场，发挥主要作用的仍然是农村信用社一家。农业发展银行、农业银行等大型涉农金融机构，虽然在业务领域、服务对象等方面向“三农”倾斜，但受管理体制、机构网点等限制，拓展小额信贷业务难度较大。邮储银行在农村地区有网点优势，但长期以来一直从事只存不贷的储蓄业务，涉足小额信贷业务时间不长、经验不足。村镇银行、资金互助社等新型农村金融机构虽然贴近小额信贷市场，但尚处于初步发展阶段，作用发挥有限。目前，农村信用社是从事农村小额信贷业务的主要金融机构，在一些偏远落后的乡村，甚至是唯一的金融服务机构。城市小额信贷市场也存在类似问题，提供小额信贷服务的也主要是少数城市商业银行等地方中小金融机构。相对垄断的小额信贷市场不利于小额信贷业务覆盖面的扩大，不利于通过适度竞争形成合理的利率定价水平，也不利于提升小额信贷服务质量，满足多样化的信贷需求。

　　(二)对贫困地区小额信贷发展的财政支持尚待加强。目前，我国在扶贫、就业、助学等民生领域的小额信贷政策大多是通过担保基金、财政贴息等方式来推动落实的，地方财政担保基金的杠杆撬动作用必不可少。贫困地区对小额信贷的需求大，但地方财政紧张，靠地方自筹担保基金是十分困难的事情，担保基金不足，贷款业务难以启动，享受不到贴息和各项风险补偿及奖补等扶持政策，信贷需求无法得到满足。此外，从甘肃小额担保贷款政策执行情况看，财政贴息资金不能及时拨付到位的现象较为普遍，极大地影响了金融机构的积极性和小额担保贷款业务的正常开展。

　　(三)小额信贷市场尚未形成完全市场化的运行机制。我国目前实施的就业、助学等小额信贷政策都坚持政策引导、市场运作的原则，但与国外高度市场化、完全通过利率来覆盖贷款风险的小额信贷业务相比，仍然具有明显的政策性特点，主要体现在政策设计上对贷款利率、额度、期限、用途有明确限定，在政策执行中带有一定行政推动的色彩。政府对小额信贷提供贴息支持，有助于减轻借款人的利息负担，但同时也潜在一定的道德风险，出现了把小额信贷视同为财政补贴资金、套取贴息资金等现象。此外，小额信贷发展的市场环境也不健全，如信用担保体系薄弱，社会信用体系特别是农村信用体系发展滞后等问题也影响到小额信贷的健康、可持续发展。

　　(四)金融机构小额信贷服务创新不足。小额信贷受众面广、分散、单笔金额小、管理成本高，在利率尚未市场化的情况下，金融机构深入了解小额信贷市场需求变化，主动开展服务创新的动力明显不足。例如，在贷款担保抵押条件设定、抵押资产范围确定方面，金融机构的信贷服务缺乏灵活性和针对性，担保机构往往还要求借款人提供反担保，与小额信贷对象担保抵押能力较弱的实际情况不相适应。又如，农村小额信贷大多为一年内的短期贷款，但农村小额信贷主要用于发展种养殖业，生产周期较长，贷款用途与贷款期限不匹配，直接影响到信贷资金使用效果。此外，部分偏远乡镇还处于金融服务真空状态，不仅小额信贷尚未覆盖，其他基本金融服务也极不方便，制约着贫困地区的发展。

　　政策建议

　　（一）明确政府扶贫与小额信贷各自重点。小额信贷扶持的对象应该是虽然贫困但具备一定自我创业和就业能力的群体，而对于缺乏这些能力的极端贫困群体，则应该是政府社会保障（如城市和农村低保）扶持的对象。应进一步加大中央财政对贫困地区的扶持力度，由中央财政直接设立针对贫困地区小额信贷发展的担保基金，或在担保基金补助和贴息资金方面予以倾斜，以撬动更多的信贷资金支持民生领域发展。

　　（二）充分发挥现有金融机构的作用。我国拥有比大多数发展中国家更完备的农信社体系和邮政储蓄体系，应该充分利用其突出的服务网点和网络优势，进一步推进农村金融产品和服务方式创新，发挥主力军的作用。同时，可以从正面激励和负面约束两方面来完善我国现行的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》，还可以探索制定中国版的《社区再投资法》，加大对农村经济发展的资金投入。

　　（三）协调好政策性与商业运作的关系，突破小额信贷融资困境。在扶持弱势群体的小额担保贷款方面，政府可以尝试在一定期限内通过提高财政资金存放比例、贷款风险损失分担比例、贷款利率上浮范围等政策，通过建立利益引导和正向激励机制，鼓励商业银行加大对小额担保贷款的投入力度。在小企业贷款方面，可以考虑制定差别化的监管政策，在小企业贷款的存贷比考核、不良贷款核销等方面采取倾斜措施提高商业银行的放贷积极性。同时，加快信用体系、担保体系建设，从政策解读、业务宣传、创业培训等多方面积极营造有利于小额信贷发展的外部环境。

　　（四）对西部地区进行重点扶持。西部作为我国主要的欠发达地区，贫困人口的集中度最高，全国低收入和贫困人口60%以上集中在西部地区。因此，西部的发展对于能否实现我国整体的包容性增长举足轻重。然而，西部地区的金融深度和广度均远低于全国平均水平，2010年末，全国2312个未设立金融机构的“金融空白”乡镇中的绝大多数集中在西部，金融资源极其匮乏且流失严重。因此，在新一轮西部大开发的机遇下，应进一步加大对落后地区的金融扶持力度，并协调好与财政、产业政策的关系，形成政策合力，重点对贫困县域金融机构的支农、扶贫项目从资金来源、税收等方面给予大力支持。