税收是国家财政收入的主要来源和宏观调控的重要工具。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，从保障科学发展、为转变经济发展方式提供强大动力的战略高度提出加快财税体制改革，并明确了深化税制改革的主要任务。

一、科学认识税制改革面临的新形势

    我国现行税制是在20世纪90年代中期进行重大改革基础上、经过不断完善逐步形成的。1994年，适应建立社会主义市场经济体制的需要，按照实行分税制财政体制的要求，我国实施了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次税制改革，形成了现行税制的基本框架。进入新世纪特别是党的十六大以来，为适应完善社会主义市场经济体制的需要，我国又对税制进行了一些重大调整和完善。通过逐步取消农业税，合并内外资企业所得税，在全国范围内推行增值税转型改革，顺利实施成品油税费改革，提高个人所得税工资薪金所得费用扣除标准，改革出口退税制度等，进一步完善了税制体系。1994年以来的税制改革，为逐步形成有利于各类市场主体公平竞争的税收环境奠定了重要基础，为财政收入持续平稳较快增长提供了有力支撑。1994年到2009年的15年间，我国税收收入由5127亿元增加到59522亿元，增长了10.6倍，年均增长17.8%。由于国家经济实力和财政实力不断增强，面对2008年以来国际金融危机的巨大冲击，我国有能力果断地实施一系列涉及范围广、实施力度大、针对性强的结构性减税政策，在保持经济平稳较快发展和维护社会和谐稳定中发挥了不可替代的作用。 “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。《建议》提出，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。这对进一步改革和完善税收制度提出了新的要求。（一）加快转变经济发展方式对税制改革提出了新要求加快转变经济发展方式是“十二五”时期我国经济社会发展的主线，是推动科学发展的必由之路。近年来，税制改革在这方面进行了一些积极探索，但与“十二五”时期加快转变经济发展方式的要求相比，仍存在明显差距。突出的是：货物劳务税体系不尽公平合理，现行增值税仅对货物和部分特定劳务征收，对其他大部分劳务仍实行营业税，重复征税问题日益凸显，不利于产业结构升级和服务业等第三产业发展；消费税征收范围较窄，部分资源性产品没有纳入征收范围，一些应税消费品税负偏低，调节消费、分配和促进资源节约等方面作用有待充分发挥；行为税的功能尚不完备，资源税税负较低、征收范围偏窄，环境保护税制缺失，不适应建设资源节约型、环境友好型社会的要求，难以有效地促进资源节约和环境保护；地方税体系不健全，政府间税收收入归属机制不完善，地区间财力分配不公的状况仍然存在，与加强主体功能区建设、促进城乡统筹和区域协调发展的要求尚有差距。进一步深化税制改革，努力实现税收制度安排有助于促进经济发展方式转变，是推动科学发展的迫切需要。（二）合理调整收入分配关系对税制改革提出了新任务调整收入分配关系，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，进一步规范收入分配秩序，对于加快转变经济发展方式、实现社会公平正义具有重要意义。调节收入分配是税收的重要职能，现行税制存在的缺陷在一定程度上抑制了税收调节功能的充分发挥。主要问题是：个人所得税制老化，现行分类所得税制对不同应税所得分别确定费用扣除标准和税率，实行不同的征收方法，造成税负纵向和横向不公平，难以全面体现量能负担原则；税率设计不尽科学，不同类型所得的税负差异较大，资本、财产所得税率偏低，不利于有效地调节高收入；一些优惠政策不够合理，征管漏洞较大；财产税制不健全，调节手段匮乏，对财富分配的调节力度明显不足；目前存在的一些具有税收性质的政府性收费（基金），分配秩序和渠道尚不规范。从合理调整收入分配关系的要求出发，必须继续深化税制改革，使税收制度安排有利于更好地调节收入分配，进一步理顺政府、企业、个人之间的分配关系，促进社会和谐稳定。（三）进一步扩大对外开放对税制改革提出了新挑战国际金融危机引发的全球经济深度调整，从需求结构、产业结构、贸易结构、发展空间等方面给我国带来全方位挑战。面对这些挑战，现行税制安排在促进扩大对外开放中的作用有待进一步增强。主要表现在：支持企业“走出去”的税收政策尚不完善，货物出口退税不够规范，劳务出口退（免）税缺失，难以适应经济发展空间由国内向国外拓展；税制国际竞争力尚待提高，引导国际资源合理配置的税收功能需要增强，促进我国出口产品结构升级和服务贸易发展的税收手段不够健全，难以适应国际产业竞争优势由低端向高端转变。进一步深化税制改革，对于我们统筹国内国际两个大局、把握好在全球经济分工中的新定位、积极创造参与国际经济合作和竞争新优势具有重要意义。二、全面把握推进税制改革的总体思路

    按照《建议》的要求，“十二五”时期要围绕建立科学的税制体系、完善的地方税体系、有效的税收调控体系，构建有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税收体制机制，充分发挥税收筹集收入和调节分配、调控经济的职能作用，为全面建设小康社会、开创我国改革开放和现代化事业新局面奠定科学的税制基础。（一）建立科学的税制体系 “十二五”时期要着力对货物劳务税、所得税、财产行为税进行优化调整。立足于普遍征收为主与特殊调节为辅，以扩大增值税征收范围和完善消费税为重点，优化货物劳务税制；立足于促进社会公平与提升收入比重，以逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度为重点，完善所得税制；立足于合理配置税权与壮大地方财力，以构建全新的房地产税、全面改革资源税、加快环境保护税费改革为重点，健全财产行为税制。最终形成以货物劳务税和所得税为主体、以财产行为税为补充的更加科学合理的税制体系。（二）建立完善的地方税体系《建议》明确提出，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。根据这一要求，一方面，应结合税制体系的改革和完善，将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容。另一方面，在科学界定中央与地方税政管理权限的前提下，对于在全国范围内普遍开征但对生产要素自由流动影响较小和不妨碍统一市场发展的地方税种，由中央确定基本税收法律制度，省级政府依法制定符合本地区实际的实施办法，确定具体适用的税制要素；对于因各地税源差异较大而不宜在全国普遍开征的地方税种，由省级政府依法决定相关事项。通过逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限，实现中央和地方利益兼顾，税制规范性和灵活性相结合，充分发挥中央和地方两个积极性。（三）建立有效的税收调控体系要按照《建议》提出的加强和改善宏观调控，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，增强针对性和实效性，提高宏观调控的科学性和预见性，把短期调控政策与长期发展政策有机结合起来，加强各项政策的协调配合等要求，不断完善税收调控体系。要按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求，有效运用税收手段，研究完善支持战略性新兴产业发展，鼓励企业提高自主创新能力，促进资源节约和环境保护，推进区域协调发展，扶持就业再就业，推动实施“走出去”战略等税收政策。要重视总体设计，积极做好税制改革和政策调整的预案准备，提高税收调控的前瞻性。要坚持灵活审慎，合理把握调控的时机、力度和节奏，提高税收调控的针对性和实效性。要注意协调配合，努力做到税收与财政、金融等宏观调控手段之间相互补充，形成合力。

三、准确理解推进税制改革的主要任务

    根据上述新形势和总体思路，“十二五”时期税制改革的重点内容和主要任务是：（一）优化货物劳务税制，积极促进产业结构升级和服务业发展重点是扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，合理调整消费税范围和税率结构。将增值税征收范围扩大到所有货物和劳务，逐步取消营业税，不仅是世界多数国家的通行做法，也是我国加快现代服务业发展、促进产业结构优化升级的必然要求。“十二五”时期要积极推进增值税扩围改革。在认真总结现行增值税成功经验的基础上，按照先易后难、逐步到位的原则，可以先将与货物生产流通联系比较紧密的交通运输业、建筑安装业等行业纳入按抵扣机制征收增值税的范围，对现行营业税其他应税项目，暂按增值税简易办法征收，并积极创造条件，逐步扩大抵扣机制的覆盖面。要统筹确定增值税扩围后的税率，保持合理的税负水平。同时，要配套推进收入分享体制改革，合理调整增值税中央与地方分享比例。消费税是在增值税普遍征收基础上实施特殊调节的税种。随着增值税扩围和逐步取消营业税，运用消费税延续原有营业税对高消费娱乐活动进行特殊调节，不仅是改革前后税制衔接的必由之举，也是正确引导社会消费、促进服务业健康发展的有效手段，有必要将消费税征收范围由特殊商品消费领域向高端服务消费领域拓展。同时，适应消费品升级换代不断加速、一些高端消费品向普通消费品转变以及节约能源资源的要求日益迫切等趋势，适当调整部分消费品的税目和税率。（二）完善个人所得税制，有效调节收入分配个人所得税是调节收入分配、筹集财政收入的重要税种。按照《建议》提出的加强税收对收入分配调节作用的要求，必须进一步优化个人所得税制设计，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。转变税制模式。目前国际上实行的个人所得税税制模式，主要有分类税制、综合税制、综合和分类相结合的混合税制三种类型。混合税制是把个人所得分为综合所得与分类所得，综合所得按年计算征税，分类所得按次计算征税，既避免了综合税制过于复杂对征管要求高等问题，又避免了分类税制对收入分配调节力度不足的缺陷。现在世界上多数国家实行综合和分类相结合的混合税制。借鉴国际有效做法，我国个人所得税制改革应逐步实现由现行分类税制向综合和分类相结合的税制转变，将固定性、经常性所得作为综合所得按年计算征税，将资本所得和临时性、偶然性所得作为分类所得按次计算征税。完善税制要素。要合理确定费用扣除标准，实施生计费用扣除和单项扣除相结合的基本费用扣除制度，建立动态调整机制。适当扩大税基，将一些目前不在征税范围的所得纳入应税所得，取消不合理减免税。优化税率设计，保留现行超额累进税率和比例税率两种税率模式，简并超额累进税率级次，合理安排综合所得最高边际税率。由于个人所得可按性质分为劳动所得与非劳动所得，其中非劳动所得中的投资所得、特许权使用费和租金所得等属于积极所得，而利息、股息红利、偶然所得等属于消极所得。为体现公平正义，劳动所得的税负应低于非劳动所得，非劳动所得中积极所得的税负应低于消极所得。因此，应妥善处理劳动所得与非劳动所得的税率关系。调整征管方式。将综合所得的征管方式由现行单位扣缴、少数申报，逐步调整为按月预扣预缴、个人自行申报、年终汇算清缴、税务评估检查。对分类所得按次实行源泉代扣代缴，不再汇算清缴。重新构建征管制度，加强个人所得税征管基础工作，与相关部门密切合作，抓紧建立健全第三方涉税信息共享机制，不断完善各项征管配套措施。（三）继续推进费改税，进一步规范政府分配行为税收和政府性收费（基金）都是政府参与国民收入分配的具体方式。推进税费改革是完善社会主义市场经济体制、规范政府收入分配渠道的客观需要。按照《建议》要求，“十二五”时期要继续推进费改税，研究推进房地产税改革，全面改革资源税，开征环境保护税。深化房地产税制改革。房地产税制改革，既有利于发挥税收调节财富分配的功能，引导居民住房合理消费，也是建立健全地方税体系的重要内容。“十二五”时期要着眼于解决我国现行房地产税制存在的主要问题，研究建立全新的房地产税制。要逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存的状况，统筹推进房地产税费改革，有效地解决目前在交易环节有多个税种对同一课征对象多次征收等问题，结合其他方面的税制改革，对房地产交易环节征收的有关税种进行简并，合理安排税收负担。要努力消除房地产保有环节税制安排存在的弊端，合并调整相关税种，设置新的房地产税，按照房地产市场价值确定评估值，并以此作为计税依据，使房地产税成为地方特别是市（地）县级政府的主体税种，以保证其为本地提供公共基础设施建设等方面的资金需要。全面改革资源税。资源税是以自然资源为征税对象的税种。为推动资源节约型、环境友好型社会建设，有效调节市场供求关系、反映资源稀缺程度以及环境损害成本，有必要结合规范资源收费制度，全面改革资源税。要统筹考虑企业税费负担，取消部分资源类收费并改征资源税。合理扩大资源税征收范围，科学确定资源税征收品目。适时调整计税依据，实行从价与从量征收相结合，科学确定资源税负担水平。完善环境税费制度。将主要污染物排放由征收排污费改为征收环境保护税，有利于促进我国形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，实现经济社会可持续发展。“十二五”时期，应立足我国国情，借鉴国际经验，通过对污染物排放行为开征环境保护税，加强税收在环境保护方面的调控作用，使制造污染者和破坏生态者承担必要的环境损害成本，正确引导企业生产经营行为。