进入改革发展新阶段，如何切实保障农民的土地使用权，已成为农村改革的焦点。

　　最近，中国（海南）改革发展研究院在国内百名知名专家中，就农村土地制度改革问题进行了问卷调查。接受调查的大多数专家认为：土地产权主体缺位导致财产性功能未能发挥，以及土地流转机制不健全，是当前农村土地制度存在的突出问题，保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权。

　　超过8成的受访专家表示，当前，土地对农民来说，主要具有生产功能和保障功能，财产性功能尚未发挥。因此，应加快推进农村土地集体所有权制度的改革，将土地使用权永久下放给农户，使农户成为土地物权最终的、完整的拥有者，并可以继承、转让、抵押和交易，并使地方政府和乡村自治组织及其代表人都无权再以任何借口、理由对农户的土地进行单方面处置。

　　专家们认为，现行制度下，农村集体土地所有权存在的问题主要有：所有权权能残缺；所有权客体界定不清；权利和义务不明确，缺乏可操作性；集体土地所有权多级所有，主体不明晰；集体土地所有权主体代表法律地位不明确。

　　农民土地使用权诸多问题的出现，表明现行土地制度设计存在缺陷。尽管《农村土地承包法》规定承包期内发包方不得调整承包地，但又规定在某些“特殊情形”下可以进行有限调整，客观上造成了农民土地使用权的不稳定；再者，该法提供了解决土地纠纷的仲裁机制，但并没有颁布任何管理这种机制的具体规定，导致解决土地纠纷的难度很大；此外，该法对土地抵押进行了严格限制是重要的缺陷；还有，由于农村土地承包给农户，其权利属于所有的家庭成员，该法对这种共同拥有的权利是否应分割给单个的成员没有规定，事实造成了妇女难以平等分享土地使用权。

　　专家们建议:取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险；对土地重新调整予以清晰和明确的限制，详细列出哪些是属于可以视为土地调整依据的“特殊情况”；设计和颁发统一的土地承包合同和土地证书，使其包括农村土地承包法的核心条款；起草土地登记的监管条例，建立农村土地登记系统；颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定，并着手建立仲裁委员会。

　　还有部分专家建议扩大农民宅基地的使用权。农民最重要的财产——住房，由于受宅基地使用权制度缺失和限制，所引发的矛盾越来越多。针对目前宅基地存在的问题，67%的专家认为法律应取消对农民宅基地转让的种种限制，81.5%的专家赞成在适当时候允许市民到农村购买农村住房，82.7%的专家赞成农村宅基地（包括地上房屋）可以抵押。

　　专家们普遍认为，当前的农地征用制度存在缺陷，表现在征地收益分配不合理、征地补偿标准低；征地补偿费的测算方法不合理；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定；失地农民得不到妥善安置等。

　　有63%的专家建议，改善农地征用过程的首要措施是提高农民在征地过程中的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力；62.2%的专家认为要清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴，明确土地征用范围；58.6%专家建议严格控制地方政府的征地权力，完善征地程序，提高征地过程中的透明度。

　　对当前一些地方推行的“土地换社保”做法，专家们产生了明显的意见分歧。34%的专家认为“土地换社保”是在农村公共服务体制尚未建立和公共财政制度还不完善的制度背景下的一种过渡办法；而33%的专家认为“土地换社保”既是政府卸责与城乡二元制度惯性的表现，也是地方政府利诱农民放弃土地承包经营权的诱饵。

　　中改院对百位专家中的调查表明：在土地流转过程中农民权益得不到有效保障，存在的主要问题有收益分配不规范、流转中违法违规问题比较严重、政府的行政性干预大等。对于农地流转中产生诸多问题的原因，72%专家认为，缺乏明确的土地产权是问题的根源。