内容提要：纳税信用是税收信用的核心内容。本文针对当前纳税信用管理中：纳税信用等级管理存在“局限性”，缺乏“权威性”，以及纳税信用等级资信缺乏“实用性”等问题，提出了纳税信用管理体系建设的基本框架：即纳税信用管理的依据、纳税信用管理的主体、纳税信用管理的对象、纳税信用管理的原则、纳税信用管理的内容、纳税信用管理的程序、纳税信用管理的激励等七个方面。并认为完善纳税体系建设，一是要加快纳税信用管理制度建设及立法步伐，二是要建立纳税信用管理的综合协调机构，三是要培育和规范纳税信用管理市场中介机构，四是要加快纳税信用管理信息化和数据库建设，五是要加强整顿纳税信用秩序力度。
　　主题词：纳税信用 管理 体系
　　信用是社会主义市场经济的生命线。纳税信用是衡量一个企业或个人的商业信誉和道德品质的重要标尺。完善我国纳税信用管理体系建设，将道德约束与法律法规约束紧密结合起来，促进和引导广大纳税人依法诚信纳税，具有极其重要的意义。
　　一、我国纳税信用管理的现状及存在的问题早在1999年，国家税务总局就开始进行税收信用体系建设的探索与实践。特别是2001年5月新《税收征收管理法》颁布实施之后，根据其立法精神，总局酝酿了纳税信用等级评定工作，在起草上报由国务院通过实施的《征管法实施细则》中作了明确规定，并随即在部分地区进行了试点。2003年7月，国家税务总局颁布《纳税信用等级评定管理试行办法》，正式拉开了纳税信用体系建设的大幕。全国各地按照总局的统一部署，统一内容、标准、方法和程序，积极开展了纳税信用等级评定工作。在评定过程中，建立了国、地税局之间的工作联系制度，实行国税局、地税局共同评定，对拟评A级纳税人实施公示制度，接受社会监督，并对评定结果予以公告或查询。对信用等级实施动态管理，原则上两个年度评定一次。评定注重维护纳税人的合法权益，纳税人对税务机关做出的纳税信用等级评定有异议的，除可申诉外，还可依法申请税务行政复议。截止目前，全国税务系统共评定出纳税信用A级纳税人59211户，B级165.5万户。纳税信用等级管理的实施，有力推动了纳税信用体系建设，提高税法遵从度和税收征管效率，塑造依法诚信纳税良好的社会氛围产生了积极的作用。安博尔中诚信了解到，从湖北省国税局对全省17个市州国税系统2004年1至10月税收征管质量检查情况来看，税务登记率达到97.15%；申报率，企业达到95.44%，个体达到94.48%，综合申报率达到94.78%；当期申报入库率，企业为88.45%，个体为98.21%，综合入库率达到88.86%；欠税增减率为－17.41%.这些指标可以说明，诚信纳税的社会氛围更好了。但是，当前纳税信用等级管理也存在一些问题，值得我们研究并加以改进。
　　（一） 纳税信用等级管理存在“局限性”。
　　1、实施纳税信用等级管理还存在“盲区”。当前，全国绝大多数地方把纳税信用等级管理只局限于实行查帐征收税款的各类纳税企业、事业单位及其他经济组织，都是有一定经营规模、财务核算健全、规范的纳税人，没有把实行“定期定额”征收税款的纳税人纳入管理范围，这是一个很大的管理“盲区”，一定程度上造成了管理对象的不公。
　　2、纳税信用等级评定搞“限额制”。据调查，在首次纳税信用等级评定中，各地国、地税部门出于保证信用等级评定质量等多方面的考虑，确定了纳税信用A级的数额，并且数量定得较少，这样造成有一些企业虽然符合A级纳税人的条件，也只能望“牌”兴叹。
　　3、纳税信用A级评定“盯大户”。尤其是在纳税信用A级企业的评定中，存在重规模企业轻中小企业的现象，被评定为A级的企业基本上都是些规模较大，在当地有较大影响的大型企业、重点企业。甚至，本来纳税信用并不怎么样的个别大型企业，也能被评上A级，而一些纳税较好的中小企业却不能评A级。这在一定程度上挫伤了中小企业的积极性。例如，某地一龙头企业，并且是上市公司，依法纳税的观念较差，当地税务部门由于担心引起股市波动，才没有对该企业采取有关措施，但该企业仍然在纳税信用A级榜上有名。
　（二）纳税信用等级管理缺乏“权威性”。
　 1、税务部门作为纳税信用等级评定管理主体有失“公允性”。目前，对国税部门、地税部门共管户的纳税信用等级，实行共同评定；对非共管户的纳税信用等级，由其主管税务机关单独评定。也就是说，纳税信用等级主要由税务部门“说了算”。税务部门作为税收征管的主体，虽然对纳税人的纳税诚信度最有发言权，但作为有直接矛盾和利害关系的一方，来给另一方评定信用等级，难以给人以“公允”的印象，而给人以既当“裁判员”，又充当“运动员”的感觉。实践中，由于税务部门未能广泛地征求当地党政以及工商、银行、技术监督、公安等部门的意见，导致出现评定的信用等级得不到其他职能部门认可的现象。
　 2、纳税信用等级评定程序运作“严谨性”问题。首先，纳税信用等级评定采取的是由基层税务部门逐级向上推荐，最终由上级机关研究确定的办法，整个过程中纳税人处于被动状态。其次，很多地方的国税、地税部门仅对A级纳税信用企业进行了协商统一，对B、C、D级纳税信用等级由所辖国税、地税分别进行评定，由于国税、地税管辖税种有别，导致少数纳税人存在国税、地税评定结果不同，出现一个企业两种信用等级的现象，主要表现在处于国、地税共同管理的中小企业。第三，从评定的手段、方式来看，主要靠人工操作完成，定性、定量分析中存在相当大的人为因素。总之，程序运作的不严谨，最终导致评定结果的不严谨，影响了纳税信用等级评定的严肃性，降低了纳税信用等级评定可信度。

　 3、纳税信用等级评定指标“科学性”问题。目前，纳税信用等级的评定具体指标有6个：税务登记情况、纳税申报情况、账簿、凭证管理情况、税款缴纳情况、违反税收法律、行政法规行为处理情况，各个指标都赋予了相应的分值，累计分值为100分，最后根据得分多少来评定信用等级。评定指标确定为这6项以及各项目所占分值比例是否妥当等，都难以说科学、合理。例如，评定纳税信用，就完全忽视了纳税人的其他信用，以及政治、道德素质等，这些方面可以说与诚信纳税息息相关。
　 （三）纳税信用等级资信缺乏“实用性”。
　 1、纳税信用资信实际应用很少。目前，只是税务部门自己在应用纳税信用等级进行纳税人的分类管理，这可以说是较低层次的、初级的应用。而涉及对外的征信服务还没有开展，如用于市场交易的信用信息资询、查询等，目前还是空白。并且，由于对纳税信用等级评定工作没有得到社会、政府部门的足够认同和支持，缺乏广泛、深入的事前、事后宣传，未能产生应有的社会影响力。如，一些纳税人就把纳税信用评定混同于“先进单位”评比，参与评定的积极性不高，获得纳税信用A级的荣誉感不强。
　 2、纳税信用等级激励措施可操作性不强。以湖北省为例，一方面省国税局、地税局都没有针对总局《纳税信用的评定办法》优惠措施制定具体的方案，导致优惠政策的可操作性不强，享受优惠的规定在现有的征管信息应用系统中没有得到真正落实。基层若自主简化相关程序，将面临一定的执法风险。另一方面，A级纳税信用企业所享受的部分优惠条款缺乏优越性，难以对其他级别纳税人起到促动作用。如关于放宽A级纳税信用企业发票领购限量的优惠条款，实际上只要B级纳税信用企业具有一定的规模，没有涉税违法纪录，一般都可以直接向税务机关申请按需领购发票。
　 3、后续跟踪管理乏力。基层税务部门往往重视评定工作，而忽视后续管理。如，针对C、D级纳税信用企业整改措施约束性不强，忽视评后的跟踪管理工作，随着时间的推移，对一些与实际信用等级不相符的企业，没有及时做出调整处理，有失评定工作的公正性和合理性。
　 4、纳税信用信息库还没有建立。目前，税务部门作为纳税信用管理主体，还没有建立数据完整、科学，查询快捷、便利的纳税信用数据库，更没有建立起包涵企业及个人各类信用的综合信息库，这些信息分散在银行、工商、税务、质监、法院等职能部门。
　二、纳税信用管理体系基本框架的构想建立纳税信用体系，实行纳税信用等级管理，是防范征管风险、鞭策纳税人依法自觉纳税、简化办税程序的有效措施之一，是构建新型征纳机制的成功实践。结合当前实践，笔者认为纳税信用管理体系的基本框架包括以下几个方面：
　　（一）纳税信用管理的依据。
　 从当前纳税信用等级管理实践来看，税务机关主要是依据税收法律、行政法规及规章的规定对纳税人纳税信用等级进行评定管理工作。具体说：1、法律依据。目前依据的是2001年4月28日颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》。
　 2、行政法规依据。就是依据2002年9月12日由国务院颁布的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》。
　 3、规章依据。就是依据2003年7月10日由国家税务总局颁布的《纳税信用等级评定管理试行办法》及各地税务部门颁布的有关纳税信用等级评定管理的具体实施办法。
　（二）纳税信用管理的主体。
　 狭义讲，纳税信用管理的主体就是指对纳税人的纳税信用实施评价、认定的社会组织。广义讲，纳税信用管理的主体，不仅是对纳税人的纳税信用实施评价、认定，还要进行监控、管理。这种社会组织，可以是政府的有关职能机构、部门，如税务部门，也可以是有关社会机构、部门，如税务代理机构。
　 1、政府主体。就是由政府的有关职能机构、部门充任纳税信用管理的主体。这又包含两种类型：一种是由某一个政府机构或部门充任纳税信用管理主体，主要是作为主管的税务部门。如当前所采取的由税务部门作为纳税信用等级评定管理主体的方式，虽然涉及国税、地税两个部门，但基本可认为是单一的主体；一种是在政府的统一领导和规划下，由纳税信用涉及的不同部门共同组成一个管理主体，如工商、税务、银行、质监、司法等部门参与纳税信用的评定管理工作。
　 2、社会组织主体。就是由社会团体组织充任纳税信用管理主体。这些社会团体组织，可以是行业协会性组织、社会中介机构，也可以是采取市场运作的专门的资信公司。
　　3、联合主体。就是以政府或政府主管部门（税务部门）为主导的，有社会组织参与的，通过建立公共的征信机构或市场运作的资信公司，来进行纳税信用管理的一种模式。
　（三）纳税信用管理的对象。
　 纳税信用管理的对象具有普遍性，包括凡依照税收法律、行政法规的规定，应当办理税务登记的各类纳税人。
　 1、按法律角度分类。从法律角度，可将纳税信用管理对象分为法人和自然人。针对法人和自然人，纳税信用管理应采取不同的方式、方法。尤其是对自然人的税收信用管理，可以借鉴国内外个人信用管理的办法，并可以把比较成熟的有关的个人信用资信信息纳入到其税收信用管理之中。

　 2、按税款征收方式分类。从税款征收方式，可将纳税信用管理对象分为自行计算，自行缴纳纳税人；核定税额征收纳税人；税务机关强制征收纳税人；代扣代缴、代收代缴征收纳税人；委托代征纳税人。目前，对以上各类纳税人纳税信用管理的考评标准，都是一样的，笔者认为可以根据征收方式的不同，来确定不同的考评标准，这比较合理。
　　 3、按经营规模分类。从经营规模，可借鉴目前增值税管理办法，将纳税信用管理对象分为一般纳税人和小规模纳税人。可以按照经营规模的大小，采取循序渐进的方式，来逐步推行纳税信用管理。
　（四）纳税信用管理的原则。
　 纳税信用管理，要坚持依法、合理、公正、公平、公开的原则。
　 1、合法性。合法性是税收执法活动中必须遵守的一项最重要的原则，纳税信用管理也必须依法进行。这就要求在纳税信用的信息采集、等级评定、资信发布过程中，必须依法进行，尤其是涉及纳税人商业秘密、个人隐私的事项，要严格依法办事。
　 2、合理性。合理性是指在纳税信用管理活动，特别是在行使类似“自由裁量权”时，必须遵守适宜、恰当、合情的要求。
　3、公平性。就是要求对所有纳税人，不管其经济性质、经营规模、社会地位等情况如何，都要一视同仁。
　 4、公正性。所谓公正，就是在纳税信用管理中要不偏不倚，公允、公正。
　 5、公开性。主要是指在纳税信用等级的认定中，程度要公开透明，要接受社会监督，避免暗箱操作。
　 （五）纳税信用管理的内容。
　 纳税信用管理的内容，狭义上说，就是指关于纳税人直接遵守税收法律、行政法规以及接受税务机关依据税收法律、行政法规的规定进行管理的情况，广义上说，指能够预示纳税人纳税信用的各种直接的、间接的情况。
　 1、直接纳税信用内容。就是纳税人直接办税信息，主要是纳税人的申报、纳税和经营情况。目前实践中具体指标为：税务登记情况、纳税申报情况、账簿、凭证管理情况、税款缴纳情况、违反税收法律、行政法规行为处理情况六个考核指标，还没有包含生产经营情况。
　 2、间接纳税信用内容。就是指与纳税人有关的，虽然不是直接涉及纳税的，但可以反映纳税人信用的其它资信情况，如生产经营中的商业信誉、消费信誉、银行借贷信誉，以及个人遵守国家法律、道德品质等情况。一般来说，对于法人纳税人，主要可包括：注册情况、企业背景、历史沿革、负责人情况、经营状况、财务状况、付款记录、银行往来、财产抵押及诉讼记录、综合评估等内容；对于自然人个人信用，主要可包括：个人付款记录、收入、债务与开销、职业、受教育程度、婚姻、年龄、处于分期付款状态的资产、抵押记录和民事诉讼记录等。
　 （六）纳税信用管理的程序。
　 纳税信用管理的程序，就是指纳税信用管理的运作规范或操作规程。
　 1、人工操作程序。目前，实践中纳税信用等级评定管理，实际上是采取的一套人工操作程序。纳税信用等级评定每两个年度评定一次，以日常纳税评估和税源监控为基础，对纳税人的纳税信用情况进行综合分析考评，必要时进行实地检查和验审，以确定纳税人的纳税信用等级。纳税人的纳税信用等级为Ａ级的，采取适当形式进行公示，征求纳税人及社会各界的意见。有异议的，在研究后予以确定并告知有关各方。纳税人的纳税信用等级评定后，主管税务机关应当实施动态管理。在日常管理工作中一旦发现偷、逃、骗税现象要及时降级或取消等级。
　 2、信息系统操作程序。就是利用信息技术进行纳税信用管理。可以建立纳税信用管理系统，由相应功能子系统和信用信息数据库构成。例如，可以建立信用信息整合子系统、纳税信用评级子系统、纳税信用监控子系统（包括欠税风险控制子系统、异常纳税检测子系统）和系统管理子系统。信用信息数据库可以提供强大的、多样性的数据支持；信用信息整合子系统可实现纳税人基本资料的录入及逻辑关系自动校验功能；纳税信用评级子系统可采用经验评估和模型评估两个方面来考察纳税人的信用等级，对纳税人纳税信用状况的综合评价；纳税信用监控子系统中，欠税风险子系统，可将纳税人有关数据信息纳入到欠税风险评价模型，从而进行欠税风险预警，异常纳税检测子系统可以象“雷达检测站”，通过设置科学的检测指标体系，对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，向税务稽查等部门传递疑点信息和判别依据；系统管理系统，可以对整个系统进行安全维护。
　 （七）纳税信用管理的激励。
　 纳税信用管理的激励，就是指税务机关、其他部门及社会组织根据纳税人的不同等级实施分类管理，给予相应优惠或惩戒的待遇，以鼓励依法诚信纳税，提高纳税遵从度。
　　 1、税收管理激励。就是通过税收管理，对纳税信用好与差的纳税人给予相应的奖励和惩戒。尤其是对纳税信用等级较好的纳税人，要尽量提供最大的税收管理上的优惠与便利。一方面税务部门尽量简化各种办税手续，加强日常税收辅导。如，对A级纳税信用纳税人，税务机关制定“绿色通道”制度，即使在办税繁忙时也可以优先提供“即时服务”，对其年度增值税一般纳税人资格免检等等；另一方面，针对总局《纳税信用评定试行办法》有关优惠政策，制定与当前税收征管信息系统相匹配的实施方案，增强优惠政策的可操作性，让纳税人享受切实可行、实实在在的激励措施。
　 2、社会激励。就是要努力在社会上形成对纳税信用好与差的纳税人分别给予不同相应待遇的氛围。可由政府出面，协调各职能部门和社会组织，给予纳税信用较好纳税人一个良好的发展环境。如，可为纳税信用A级纳税人制作免费的形象广告、提供优先信贷、免费停车、乘飞机使用贵宾候车室等等优惠政策，帮助纳税人形成良好的商誉。既体现出全社会对优秀纳税人的尊重，又体现出企业在社会中的地位。
　 3、增加失信的成本。强化失信惩戒机制，加大失信行为的成本，既是对失信行为的严厉打击，也是对纳税信用较好的纳税人的一种激励。如对Ｄ级纳税人要限制发展。除采取必要的监管措施外，主管税务机关还应当将其列为重点监控对象，强化管理，并可实施以下措施：依照税收法律、行政法规的规定收缴其发票或者停止向其发售发票；依照税收法律、行政法规的规定停止其出口退（免）税权。使每个社会成员和市场主体都充分意识到诚信的实际价值及其对自己的现实利益，认识到失信对自己切身利益的直接损害。

　 三、完善纳税信用管理体系的办法与措施目前，纳税信用体系建设尚处于初步阶段，需要不断的完善。如何完善纳税信用管理体系，在前文“现状及存在的问题”及“基本框架的构想”中已有部分阐述，除此之外，笔者认为还应从以下几个方面着手：
　　（一）加快纳税信用管理制度建设及立法步伐。制定和完善纳税信用评估机制、守信奖励机制和失信警示及惩罚制约机制等，并借鉴西方成功经验，尽快立法，形成相关法律体系，这是加强纳税信用工作的关键环节。当前，我们在总结实践经验的基础上，可进一步修订《纳税信用等级评定管理试行办法》，制定出客观统一、公开合理的评定标准，规范细化、可操作性强的评定措施，区别待遇、管理严格的奖惩制度，公平公正、动态调整的监管机制。国、地税要联合进行评定管理工作，要将纳税信用等级评定管理工作在全国范围全面开展。同时要营造良好的纳税信用法制环境，在修改相关法律法规和起草相关文件时，可考虑将纳税信用评定管理工作融入其中。条件成熟时，可将《纳税信用等级评定管理试行办法》上升为法律法规。通过加快制度建设，推进纳税信用等级评定管理工作。
　　（二）建立纳税信用管理的综合协调机构。纳税信用作为社会信用体系不可分割的一部分，离不开其它参与社会信用体系建设各个部门的支持和配合。建议在政府的统一领导和规划下，构建统一、完善的纳税信用管理的综合协调机构，加强协调配合。税务部门要加强与工商、公安、银行、财政、海关、劳动、城建、交通、外汇管理、技术监督等部门的配合，积极拓宽与向关部门的数据交换和互连互通，提高纳税信用评定管理的工作水平和监控能力。另一方面，要扩大社会影响，积极争取各有关部门的支持与配合，使纳税信用管理成为社会信用体系建设的重要内容，把纳税信用等级作为评价企业与个人资信的重要参数，使之成为纳税人一种重要的经济资源和从事经济活动交往的宝贵商誉。
　 （三）培育和规范纳税信用管理市场中介机构。从目前国际化形势来看，政府监管和市场运作是纳税信用体系建设两个不可分割的部分，我国的税收信用体系建设必须发挥好这两个方面的作用，目前开展纳税信用等级管理工作，属于初级阶段，要政府来推动，主要由各级税务部门来运作。但从趋势上看，按市场化的发展要求，纳税信用等级评定管理工作可逐步移交给税务代理等社会中介机构来完成。这样可充分发挥市场机制的调节作用，有效地促进纳税人依法纳税和税务机关依法行政。因此，税务部门要逐步创造条件，通过规范市场准入、退出等监管机制，培植纳税信用中介机构有序发展，逐步将一些业务移交给中介机构来完成。例如，上海已出现了个人征信有限公司，开始建立企业和个人信用记录体系，为个人和企业建立“信用档案”，为用户个人、银行、司法、税务、工商等有关部门提供个人信用咨询服务。
　 （四）加快纳税信用管理信息化和数据库建设。社会信用体系建设是一个系统工程，涉及经济及社会的各个领域。纳税信用等级管理信息的公开和共享，是建立社会信用体系的重要基础之一。我国社会主义信用体系发展到今天，经济主体日趋多元化，经济结构日益复杂，经济活动的范围扩展到世界各地，交易各方信息不对称的矛盾越来越突出。这些深刻变化要求一方面要尽早建立纳税信用管理信息系统。着手运用现代信息化科技手段，整合税务部门及其它部门的信息资源，制定措施支持社会信用服务中介机构收集和汇总有关信用信息，按照信息共享的原则和信息特点，细化分类，将各类分别采集、分散采用的征管数据信息通过信息化手段进行整合，充分利用已有的网络信息数据，建立纳税信用数据库，将纳税人的纳税信用指标纳入计算机考核，进行定期比对，发现纳税违规行为及时记录备案，为纳税信用考核提供依据，增强纳税信用管理的科学性和公正性。另一方面，充分利用计算机和网络等先进技术和现代化工具，在法律框架内，逐步建立信息发布，信息共享和网络化的信用体系，加强社会信用体系建设的各个部门、组织的日常联系，实现企业信用资料的查询、交流及共享的社会化，以提高纳税信用管理的效率和水平。
　 （五）制定中长期建设规划。我国纳税信用管理体系建设风刚起步，要做的工作还很多，很艰巨，不可能一蹴而就。笔者认为，可以制定中长期建设规划，暂且可以规划三个三年建设计划：第一个“三年计划”打基础，时间从2005年至2007年；第二个“三年计划”抓完善，时间从2008年至2010年；第三个“三年计划”上台阶，时间从2011年至2013年。通过几年建设，力争建设成一个体系健全、操作规范、实用性强的纳税信用管理体系。
　 （六）加强整顿纳税信用秩序力度。要进一步加大整顿和规范税收秩序的力度，对影响恶劣的偷、逃、骗税等违法违规的纳税失信行为，税务部门及司法机关要密切配合，重拳出击，重点治理，加强重点稽查、税收专项检查工作，营造良好的税收投资环境，营造公平的竞争环境。
　　参考文献：《构建税收信用体系初探》，作者：黄润良，《税务研究》2002年第7期；《完善诚信纳税机制的若干建议》，作者：于鹏，《税收研究资料》2004年第5期；《试论税收信用》，作者：邹自钦，《中国税务报》2002年2月11日；《健全和完善纳税信用体系》，作者：从明，《中国税务》2005年第1期。